Komentar na predlog Osnovnog sporazuma između Srbije i Kosova
Marko Milanović24/01/2023
Foto: Predrag Trokicić
Pre par dana dnevni list „Danas“objavio je
tekst francusko-nemačkog predloga Osnovnog sporazuma između Srbije i Kosova, koji je „Danas“ dobio diplomatskim kanalima. Objavljeni tekst očigledno je preveden sa engleskog, i taj prevod ponekad nije sasvim dobar. Ali sada je, posle
obraćanja javnosti predsednika Vučića u ponedeljak uveče, tokom kojeg je relativno precizno citirao pojedine odredbe predloga, jasno da je tekst objavljen u „Danasu“ autentičan, ili sasvim ili možda sa manjim odstupanjima. Isto proizlazi iz
intervjua predsednika Odbora Skupštine Srbije za Kosovo i Metohiju Milovana Drecuna ranije istog dana, koji je po svojim rečima imao uvid u originalni tekst predloga.
Predsednik Vučić takođe je izjavio kako je predlog ovog sporazuma pred njega stavljen od strane evropskih i američkih predstavnika uz jednu vrstu ultimatuma: prihvatite ovaj predlog ili će se suspendovati bezvizni režim putovanja državljana Srbije u Evropsku uniju, prekinuti proces priključenja EU i pristup njenim fondovima, i povući američke i evropske investicije u Srbiji, što bi izazvalo veliku štetu a možda i kolaps srpske ekonomije. Da li su zapadni izaslanici Vučiću zaista tako ozbiljno pripretili ili ne mi ne možemo sa sigurnošću da znamo, zbog njegovog sada već poslovično labavog odnosa prema istini. Mi prosto ne možemo to da znamo sve dok neki američki ili evropski zvaničnik ne potvrdi sadržinu zaprećenih posledica, ili dok to ne potvrde mediji sa pouzdanim izvorima u stranim vladama. Ali dobro – pretpostavimo da su pritisci na Srbiju, i verovatno slični pritisci na Kosovo, stvarno takvog intenziteta.
U ovom tekstu ja ću pokušati da objasnim suštinu predloga Osnovnog sporazuma, pre svega sa stanovišta međunarodnog prava. Moj cilj ovde nije da bilo koga ubedim, ni u Srbiji ni na Kosovu, da Sporazum treba prihvatiti ili ne. To je stvar svakog građanina. Cilj mi je, ponavljam, samo da objasnim suštinu ovog predloga, a ona je sledeća:
Prvo, jasno je da u pitanju nije konačni, pravno obavezujući sporazum Srbije i Kosova, u obliku međunarodnog ugovora, o čijem zaključenju se poslednjih meseci toliko priča. Ovde se radi o sporazumu političkog karaktera – datoj reči – kakvi su bili i svi dosadašnji sporazumi po ovim pitanjima. Iz Osnovnog sporazuma jasno proističe da sklapanje konačnog, pravno obavezujućeg ugovora tek predstoji. Drugo, tekst Osnovnog sporazuma zasnovan je na modelu Osnovnog ugovora između dve Nemačke potpisanog 1972. koji je u pojedinim odredbama prepisan od reči do reči, ali koji za razliku od ovog Osnovnog sporazuma jeste bio međunarodni ugovor između dve države. Posledica sklapanja tog Osnovnog ugovora bila je prijem obe Nemačke u Ujedinjene nacije, ali, kako ću objasniti, to nije verovatni ishod potpisivanja ovog sporazuma, barem ne u kratkom ili srednjem roku. Treće, potpisivanje ovakvog Osnovnog sporazuma od strane Srbije ne bi predstavljalo priznanje Kosova kako pojam priznanja shvata međunarodno pravo, mada bi u političkom smislu kao i svi dosadašnji sporazumi bilo jedan korak u tom pravcu i bilo prihvatanje sposobnosti Kosova da ovakve sporazume zaključuje (što se do sada već desilo). U tom pogledu Osnovni sporazum ne sadrži ono što je osnovni zahtev kosovske strane – priznanje – koje Kosovu nije potrebno samo iz simboličnih, već i iz praktičnih razloga.
Četvrto, osnovni zahtev i osnovna novina ovog Osnovnog sporazuma je u odredbi koja kaže da se Srbija neće protiviti ulasku Kosova u međunarodne organizacije. Tu se pre svega misli na Ujedinjene nacije, mada se one eksplicitno ne pominju. Primarna obaveza kosovske strane je već postojeća, a to je uspostavljanje nekog oblika srpske samouprave na Kosovu. Sve ostalo u tekstu Osnovnog sporazuma opšta su mesta ili stvar simbolike koje su nekom možda važna, a nekom ne, ali praktično nemaju neke suštinske posledice.
U ovom trenutku, dakle, izbor pred Srbijom je da li će da pristane na to da preuzme političku obavezu da se više ne protivi ulasku Kosova u međunarodne organizacije, ili će trpeti negativne posledice koje će zbog odbijanja uslediti. Ovde je važno primetiti kako prijem Kosova u UN, EU ili bilo koju organizaciju samo delimično zavisi od
neprotivljenja Srbije, i da do njega neće nužno doći jer o njemu odlučuju druge države koje u celoj stvari imaju sopstvene interese. S druge strane, izbor pred Kosovom je da li treba da pristane na sporazum koji ne sadrži priznanje i koji ne može da garantuje prijem Kosova u UN, a po kome mora da postupi po postojećoj obavezi uspostavljanja Zajednice srpskih opština. Ponavljam, na svakom građaninu je da o ovom pitanju odluči sam.
Politički Osnovni sporazum baziran na nemačkom Osnovnom ugovoru
Kako sam već naveo, jasno je da je model predloga Osnovog sporazuma bio Osnovni ugovor između dve Nemačke (
Grundlagenvertrag) iz 1972. godine, ali je takođe jasno da se ovde za razliku od nemačkog slučaja radi o političkom sporazumu a ne o međunarodnom ugovoru. Ovo možemo utvrditi iz ovlašnog uporednog pregleda teksta Osnovnog sporazuma i teksta Osnovnog ugovora između dve Nemačke (vidi
ovde,
ovde i
ovde).
Svrha tog ugovora bila je normalizacija odnosa između Zapadne i Istočne Nemačke. Ukratko, Zapadna Nemačka je, uprkos ustavnoj obavezi državnih organa da rade na ujedinjenju Nemačke, odustala od pozicije po kojoj je jedino i isključivo ona mogla da zastupa celu Nemačku u međunarodnim odnosima i po kojoj je odbijala odnose sa drugim državama koje su priznavale Istočnu Nemačku. Zaokret zapadnonemačke politike ka otopljavanju odnosa sa Istokom (
Ostpolitik) doveo je do zaključenja Osnovnog ugovora i do prijema obe Nemačke u UN 1973. godine.
Očigledne podudarnosti između dva teksta mogu se videti i u preambuli i u operativnim odredbama oba instrumenta. Na primer, stav 1 člana 1 Osnovnog sporazuma do reči je prepisan član 1 Osnovnog ugovora: „Strane će međusobno razvijati normalne, dobrosusedske odnose na bazi jednakih prava“. Drugi stav tog člana dodaje (već postojeću) obavezu specifičnu za srpsko-kosovski kontekst: „Obe strane će međusobno priznati relevantna dokumenta i nacionalne simbole, uključujući pasoše, diplome, tablice vozila i carinske pečate“. Slično je i sa odredbama članova 2 i 3. Član 4, stav 1 Osnovnog sporazuma prepisan je iz člana 4 Osnovnog ugovora: „Strane polaze od pretpostavke da nijedna od njih ne može predstavljati drugu stranu u međunarodnoj sferi ili delovati u njeno ime“. Ali zato drugi stav tog člana sadrži zapravo najkonkretniju (i za srpsku stranu najtežu) obavezu: „Srbija se neće protiviti članstvu Kosova u bilo kojoj međunarodnoj organizaciji“.
Kako znamo da se u našem slučaju radi o političkom sporazumu, a ne o pravno obavezujućem međunarodnom ugovoru? Prvo, naziv ovog instrumenta je sporazum, koji može biti i politički i pravni, dok se naziv nemačkog instrumenta, ugovor (
Vertrag), u praksi koristi isključivo za pravno obavezujuće ugovore. Drugo, dok član 10 Osnovnog ugovora sadrži završnu odredbu o ratifikaciji i stupanju na pravnu snagu, takve odredbe nema u Osnovnom sporazumu. Treće, i najvažnije, član 6, stav 1 Osnovnog sporazuma izričito kaže sledeće:
„Iako ovaj osnovni sporazum predstavlja važan korak u normalizaciji, obe strane će nastaviti proces dijaloga koji vodi EU novim zamahom, što će dovesti do pravno obavezujućeg, sveobuhvatnog sporazuma za normalizaciju odnosa.“
Dakle, pravno obavezujući, sveobuhvatni sporazum o normalizaciji je nešto
što tek treba da usledi posle potpisivanja ovog Osnovnog sporazuma. Ovo je samo međukorak ka tom konačnom sporazumu, kakvi su bili i svi dosadašnji sporazumi Srbije i Kosova, od Briselskog sporazuma, preko
sedenja na hoklici kod Donalda Trampa, do registarskih tablica.
Potpisivanje Osnovnog sporazuma ne bi bilo protivno Ustavu Srbije
Na stranu to da li bi potpisivanje ovog Osnovnog sporazuma bilo dobra ideja ili ne, ono ne bi bilo protivno Ustavu Srbije.
Ustav Srbije u svojoj preambuli kaže „da je Pokrajina Kosovo i Metohija sastavni deo teritorije Srbije, da ima položaj suštinske autonomije u okviru suverene države Srbije i da iz takvog položaja Pokrajine Kosovo i Metohija slede ustavne obaveze svih državnih organa da zastupaju i štite državne interese Srbije na Kosovu i Metohiji u svim unutrašnjim i spoljnim političkim odnosima“, ali ta preambula nije pravno obavezujuća i tako je formulisana da se može različito tumačiti, šire ili uže. Član 114 Ustava dalje pominje Kosovo u zakletvi predsednika pri preuzimanju dužnosti, dok član 182 pominje Kosovo kao autonomnu pokrajinu.
Sam po sebi ovaj Osnovni sporazum o normalizaciji odnosa nije protivan Ustavu jer po svojoj prirodi i sadržaju radikalno ne odstupa od već postojećih sporazuma između Srbije i Kosova. Ustavni sud Srbije je 2014.
presudio (sa 11 glasova naspram 4) kako potpisivanje Briselskog sporazuma nije bilo u suprotnosti sa Ustavom, jer je u pitanju bio politički sporazum a ne pravni akt. Jednako važi i za Osnovni sporazum. Primetiću u tom pogledu i da je mnogo kuražniji i kompetentniji Savezni ustavni sud Nemačke 1973. našao da je Osnovni ugovor između dve Nemačke – koji jeste bio pravno obavezujući, za razliku od našeg slučaja – bio u skladu sa Ustavom (osnovnim zakonom) Nemačke (
BVerfGE 36, 1). Mislim da je i iz pravnih i iz političkih razloga sasvim jasno da Ustavni sud Srbije ne bi rekao ništa drugačije ako ga neko nešto bude pitao o ustavnosti Osnovnog sporazuma Srbije i Kosova.
Pitanje ustavnosti postaje ozbiljnije u slučaju zaključenja konačnog međunarodnog ugovora između Srbije i Kosova, ali mi smo, kako mi se čini, još uvek daleko od nekog takvog trenutka.
